La crisis actual del sistema de salud colombiano no puede entenderse únicamente como un problema sectorial. El estancamiento de la reforma impulsada por el gobierno de Gustavo Petro ha expuesto una tensión más profunda: la incapacidad del sistema político para procesar transformaciones estructurales en políticas públicas complejas.
Desde INNOS hemos hecho un seguimiento detallado y analítico al sistema de salud en los últimos 5 años, mediante documentos técnicos que muestran cómo el sistema ha llegado a una situación crítica y cuáles han sido las acciones del gobierno para enfrentarla.
Ahora, a tres meses del final del mandato, la apuesta del Ejecutivo por una Asamblea Constituyente introduce una pregunta clave para el análisis en salud pública: ¿es este un mecanismo viable para reformar el sistema o un síntoma de bloqueo institucional?
- El colapso de la reforma: más allá del contenido técnico
El sistema de salud colombiano, estructurado a partir de la Ley 100 de 1993, se basa en un modelo de competencia regulada con aseguramiento mixto que ha permitido avances importantes en cobertura, pero también ha generado fragmentación y barreras de acceso
A pesar de estos avances, múltiples estudios han documentado limitaciones persistentes en el acceso efectivo a servicios, especialmente para poblaciones vulnerables (García-Subirats et al., 2014; Restrepo-Zea et al., 2014). Estas tensiones estructurales se combinan con desafíos de sostenibilidad financiera, en los que confluyen problemas de suficiencia de recursos, eficiencia en la asignación y gestión institucional (Espinal-Piedrahita, 2022).
En este contexto, la reforma promovida por el gobierno buscaba modificar el rol de las EPS, fortalecer la atención primaria y aumentar la intervención estatal. Sin embargo, el debate trascendió rápidamente lo técnico. (INNOS, 2026) Como señala Taylor (2023), la propuesta generó divisiones profundas incluso dentro de comunidades expertas, reflejando conflictos más amplios entre modelos de aseguramiento y provisión.
El resultado fue un proceso legislativo fallido, marcado por la fragmentación política y la incapacidad de construir consensos. Esto confirma una hipótesis clave en política pública: las reformas en salud no fracasan únicamente por su diseño, sino por la debilidad de los mecanismos institucionales para procesar conflictos distributivos.
- La escalada: de la reforma a la Constituyente
Frente al bloqueo legislativo, el gobierno ha reconfigurado el debate, desplazándolo desde el terreno sectorial hacia el constitucional. La propuesta, reiterada el pasado primero de mayo, de convocar una Asamblea Constituyente, busca incorporar cambios estructurales en el modelo de Estado y en la garantía del derecho a la salud.
Desde una perspectiva analítica, este movimiento cumple varias funciones. Por un lado, redefine el conflicto como una disputa entre proyecto político y estructura institucional. Por otro, moviliza apoyos al presentar la reforma como bloqueada por élites políticas.
Sin embargo, este giro también introduce un alto grado de incertidumbre. Como advierte la literatura reciente, la crisis del sistema de salud en Colombia está profundamente politizada, con interpretaciones en disputa sobre sus causas y soluciones (Hanrieder, 2026). En este contexto, trasladar el debate a una Constituyente amplifica esa politización en lugar de resolverla.
- Viabilidad real de una Constituyente en el corto plazo
Sin embargo, a estas alturas del periodo presidencial, la cuestión central no es tanto normativa como operativa: ¿puede una Constituyente resolver la crisis del sistema en el corto plazo?
La evidencia sugiere que no. Desde el punto de vista jurídico, la convocatoria de una Asamblea Constituyente implica múltiples etapas: aprobación legislativa, control constitucional, referendo popular y elección de delegados. Estos procesos requieren tiempos que exceden ampliamente el horizonte de tres meses del actual gobierno.
Desde el punto de vista político, el escenario es igualmente restrictivo. El mismo sistema político que bloqueó la reforma debería habilitar la Constituyente, en un contexto de alta fragmentación y polarización.
Desde el punto de vista institucional, la experiencia comparada muestra que los procesos constituyentes generan períodos prolongados de incertidumbre regulatoria, lo que resulta especialmente crítico en sectores sensibles como la salud.
En consecuencia, aunque el gobierno plantee dejar iniciado el proceso para que el próximo presidente(a) se vea en la obligación de realizarla, la Constituyente no aparece como una herramienta viable para resolver los problemas inmediatos del sistema de salud colombiano.
- ¿Entonces qué función cumple la Constituyente?
Si su viabilidad operativa es limitada, la racionalidad de la propuesta debe entenderse en clave política.
Primero, funciona como una estrategia de reencuadre: transforma el fracaso legislativo en una narrativa de bloqueo estructural.
Segundo, opera como instrumento de presión institucional, al elevar el costo político de la inacción del Congreso.
Tercero, proyecta una agenda de largo plazo, trasladando el debate al siguiente ciclo político.
Cuarto, al ser tema central del discurso presidencial a pocas semanas de la primera vuelta electoral, se hace funcional a la candidatura más afín a esta perspectiva política, con una reforma estructural entre sus propuestas sectoriales.
En este sentido, la salud deja de ser únicamente un sector de política pública para convertirse en un símbolo de disputa sobre el modelo de Estado.
- Riesgos para la política pública en salud
Desde una perspectiva sectorial, este desplazamiento del debate implica riesgos concretos.
En primer lugar, genera parálisis decisional en un sistema que enfrenta problemas urgentes de acceso, financiamiento y calidad. La evidencia internacional muestra que, incluso en sistemas con avances importantes como el colombiano, persisten desafíos significativos en equidad y desempeño (OECD, 2016; World Bank, 2019).
En segundo lugar, aumenta la incertidumbre regulatoria para los actores del sistema, afectando tanto a prestadores como a aseguradores y pacientes.
En tercer lugar, profundiza la politización del sistema de salud, dificultando la adopción de decisiones basadas en evidencia.
- La salud como síntoma, no como causa
El análisis sugiere que la crisis actual no se origina exclusivamente en el diseño del sistema de salud. Más bien, refleja tensiones estructurales más amplias: fragmentación del sistema político, debilidad de los mecanismos de concertación, polarización sobre el rol del Estado en la provisión de servicios sociales, debate permanente sobre el gasto social y la participación de los actores privados en la prestación de servicios.
En este contexto, la salud funciona como el terreno donde estas tensiones se hacen visibles debido a su impacto directo sobre la población.
- Conclusión: entre lo inviable y lo inevitable
El gobierno de Gustavo Petro llega a su recta final con una paradoja central para el análisis en salud pública: ha logrado posicionar la necesidad de reformar el sistema, pero no ha conseguido construir las condiciones políticas para hacerlo.
La propuesta de una Asamblea Constituyente, lejos de ser una solución inmediata, aparece como la expresión final de ese bloqueo. No es una herramienta viable en el corto plazo sino un nuevo intento de redefinir el terreno del debate político.
Para el sector salud, la implicación es clara: el futuro del sistema no dependerá únicamente de decisiones técnicas, sino de la evolución de las reglas políticas que hacen posible —o imposible— la reforma.
El mensaje que enviamos desde INNOS es para los candidatos a la presidencia, quienes deben entender su responsabilidad política y asumir como un tema esencial la situación del sistema de salud. Abordarlo con la profundidad y seriedad que requiere y convocar a todos los sectores sociales y políticos para construir una reforma consensuada, equilibrada y viable.
Referencias
Espinal-Piedrahita, Juan José, & Restrepo-Zea, Jairo Humberto. (2022). Financiamiento del sistema de salud colombiano: Tendencias y desafíos. Revista de Salud Pública, 24(1), 1.
Garcia-Subirats I, Vargas I, Mogollón-Pérez AS, De Paepe P, da Silva MR, Unger JP, Vázquez ML. (2014) Barriers in access to healthcare in countries with different health systems. A cross-sectional study in municipalities of central Colombia and north-eastern Brazil. Soc Sci Med. 106:204-13. doi: 10.1016/j.
Hanrieder, T. (2026). The politics of evidence in health system crises: The case of Colombia. International Affairs, 102(2), 639–657.
INNOS (2026) Entre la reforma frustrada y la crisis del derecho a la salud: gestión, política y tensiones institucionales en el gobierno de Gustavo Petro.
OECD. (2016). OECD reviews of health systems: Colombia. OECD Publishing.
Restrepo-Zea JH, Silva-Maya C, Andrade-Rivas F, VH-Dover, R. (2014) Acceso a servicios de salud: análisis de barreras y estrategias en el caso de Medellín, Colombia. Rev. Gerenc. Polít. Salud.13(27): 242-265.
Taylor, L. (2023). Colombia’s government fractures under weight of radical health reform. BMJ, 381, p1315.
World Bank. (2019). External assessment of quality of care in the Colombian health system. World Bank Publications.
