Actualmente, en el Congreso de la República se discute el Proyecto de Acto Legislativo 018, que busca reformar la Constitución en lo referente al Sistema General de Participaciones (SGP). Este análisis normativo tiene como objetivo aclarar los puntos principales de esta reforma y destacar algunas de las implicaciones para el sector salud, uno de los más sensibles a los cambios en la estructura del SGP y que podría verse impactado por esta iniciativa.
La reforma al SGP, liderada por el partido En Marcha y apoyada por organizaciones como la Federación Nacional de Departamentos y Asocapitales, busca fortalecer la autonomía de los municipios, distritos y departamentos mediante el aumento gradual de las transferencias de ingresos corrientes de la Nación (ICN) del 20% al 46,5% para el año 2034. Este Proyecto de Acto Legislativo pretende equilibrar el centralismo con una mayor responsabilidad fiscal y administrativa de las regiones, garantizando que los recursos adicionales se acompañen de una redistribución de competencias y funciones.
En los últimos días, y tras varios debates, se lograron algunos acuerdos para avanzar en la aprobación de la iniciativa. Según el senador Ariel Ávila, ponente del proyecto, se redujo el porcentaje de las transferencias a las entidades territoriales del 46,5% al 39,5%, y se amplió el plazo de transición de 10 a 12 años. Además, se estableció que la reforma no entrará en vigor hasta que el Congreso apruebe una ley de competencias, lo que asegura que las regiones asuman las nuevas responsabilidades de manera ordenada. También se pactaron ajustes en salud y educación para cerrar brechas en las regiones más vulnerables, y se estableció un límite de seis meses para que el Gobierno presente dicha ley al Congreso.
El SGP, creado por la Constitución de 1991, agrupa los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales según lo dispuesto en los artículos 356 y 357 (modificados posteriormente por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007). Estos recursos están destinados a sectores prioritarios como educación, salud, agua potable y saneamiento básico, entre otros servicios esenciales. Su distribución es regulada por normas como las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007.
En términos generales, el 96% de los recursos del SGP se asigna a sectores específicos: educación (58,5%), salud (24,5%), agua potable (5,4%) y propósitos generales (11,6%). Este último porcentaje incluye actividades como servicios públicos, infraestructura, medio ambiente, deporte y seguridad, entre otras. Dentro del sector salud, los recursos se dividen principalmente en tres componentes: financiación del régimen subsidiado (87%), prestación de servicios de salud (3%) y salud pública (10%).
La estructura del SGP ha sido ajustada a lo largo de los años mediante diferentes normas. En 2007, la Ley 1122 introdujo modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, enfocándose en mejorar la prestación de servicios y en fortalecer la promoción y prevención en salud pública. Más tarde, en 2011, la Ley 1438 buscó garantizar la cobertura universal del aseguramiento en salud y reforzó los controles sobre el uso de los recursos destinados a este sector. En 2020, durante la emergencia sanitaria por COVID-19, el Decreto 800 permitió una reorientación temporal de los recursos del SGP para atender las necesidades inmediatas de la pandemia, como la compra de insumos médicos y la implementación de medidas preventivas.
Una cuestión fundamental en la reforma del SGP es la relación entre las competencias de las entidades territoriales y los recursos asignados. Desde la Ley 715 de 2001, se definieron las responsabilidades municipales, distritales y departamentales en áreas como la dirección del sector salud, la prestación de servicios, la salud pública y el aseguramiento de la población. Sin embargo, estas competencias han sufrido modificaciones con el tiempo y requieren ser revisadas para garantizar una gestión más eficiente que esté alineada con las demandas actuales del sistema.
El Proyecto de Acto Legislativo 018 plantea varios desafíos en términos de sostenibilidad fiscal. Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, advirtió que un aumento del 65% en las transferencias del SGP significaría $60 billones adicionales por año, un monto superior al presupuesto de inversión para 2025, que es de $44 billones. En un debate de control político en la Comisión IV Constitucional del Senado, Mejía señaló que incluso eliminando por completo la inversión del Gobierno nacional, no sería posible financiar un aumento de esta magnitud.
Aunque reconoció la importancia de fortalecer la autonomía de las entidades territoriales, Mejía sugirió ajustar el proyecto para que la participación del SGP en los ingresos corrientes aumente al 30%, en vez del 46,5% propuesto inicialmente. “Este porcentaje supera el promedio histórico del periodo 2000-2019 y se sitúa 10 puntos por encima de lo observado en 2023”, destacó el director de Fedesarrollo.
Más allá de la cantidad de dinero que se destine a un sector específico o a una intervención determinada, es fundamental que se aclaren las competencias de departamentos, distritos y municipios en cuanto a esos sectores, aclarando dudas sobre lo que deben y pueden hacer las entidades territoriales y, de otra parte, definir con absoluta claridad los mecanismos de control del uso de esos recursos. Esta es una de las mayores preocupaciones que conlleva un incremento de las trasferencias económicas a los alcaldes y gobernadores.
El acto legislativo, de aprobarse, tendrá que ser acompañado de leyes que aclaren con total precisión y con criterios técnicos, los usos apropiados de los recursos, los procesos de monitoreo, vigilancia y control que se aplicarán para evitar su desvío y la eficiencia en su utilización, de forma tal que haya transparencia y no se repitan experiencias pasadas de corrupción con los dineros de la salud y de los demás sectores que requieren inversiones permanentes.
A pesar de la gran trascendencia que tiene este proyecto de Acto Legislativo, el concepto emitido por el ministerio de salud, no profundiza en los aspectos de fondo del proyecto, que implican los que previamente se han mencionado en este análisis, como las competencias, destinación, vigilancia y control, y la relación con otras fuentes de financiación del sector, como las que están incluidas en el Sistema de Salud actualmente (régimen contributivo, promoción y prevención, SOAT) al igual que las nuevas que se han propuesto en los proyectos de reforma.
Garantizar la continuidad de los recursos, establecer una correlación efectiva entre competencias y responsabilidades, y reforzar los mecanismos de vigilancia son prioridades que deben ser atendidas para que esta reforma sea una solución y no un agravante para los problemas que actualmente tiene el sistema de salud. En un contexto de crisis, resulta necesario incrementar los recursos y gestionar su uso de manera eficiente y transparente para evitar que se conviertan en oportunidades para la corrupción presente en el sistema.
Referencias
- Congreso de la República. (2024, 28 octubre). Esto es lo que debe saber sobre la reforma al Sistema General de Participaciones que cursa en el Senado. Senado de la República de Colombia. https://www.senado.gov.co
- Ariza, M. M. (2024, 29 octubre). Gobierno acordó bajar a 39% umbral de recursos que se transfieren en reforma al SGP. Diario la República. https://www.larepublica.co
- Departamento Nacional de Planeación (DNP). (2024). Sistema de información y consulta de distribuciones de recursos territoriales. Recuperado de https://sicodis.dnp.gov.co/AspxSGP/DistribucionesSGP.aspx
- Fedesarrollo. (2024). Reforma al Sistema General de Participaciones generaría una crisis fiscal. Bogotá: Fedesarrollo. https://www.repository.fedesarrollo.org.co
